規(guī)范創(chuàng)新  嚴(yán)控風(fēng)險  深化改革

財政部政府和社會資本合作中心  焦小平

尊敬的王一鳴副主任、王志雄副主席、余斌主任、王國平理事長：

非常高興出席本次論壇，今天的論壇由一個民營企業(yè)龍元建設(shè)集團(tuán)與中國經(jīng)濟(jì)時報社聯(lián)合主辦，反映出民營企業(yè)主動參與感和改革轉(zhuǎn)型為民營企業(yè)發(fā)展所帶來的新機(jī)遇，具有特別的現(xiàn)實意義。在剛才王主任和王主席的致辭中，都提到民營企業(yè)問題，我想，提高民營企業(yè)參與率是PPP改革的一大課題，也是一大主線。

王主任剛才的講話對PPP三年改革的成績、問題和建議講的一目了然，而且站的高，看的遠(yuǎn)。我想講的王主任都講了，所以今天想作為PPP三年改革親歷人，分享一點對PPP改革昨天、今天和明天的淺顯認(rèn)識。

中國的PPP實踐起自上世紀(jì)80年代末，第一個PPP項目是引進(jìn)外資項目，主要解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中政府投資資金短缺問題。2014年以前，PPP主要作為政府一種市場化融資手段，這是一個客觀的歷史階段性特征。

自2013年黨的十八屆三中全會以來，中國開啟新一輪全面改革，明確提出完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，國家治理方略、路徑和措施要再一次提升，全面深化改革的重點要放在依法治國、發(fā)揮市場決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用、強化頂層設(shè)計和系統(tǒng)整體推進(jìn)上。

無論在理念層面還是實踐層面，長期以來我們一直認(rèn)為公共服務(wù)是政府的事，政府理應(yīng)大包大攬，要管規(guī)劃、管投資、管建設(shè)、管運營，而且常常由不同的部門和機(jī)構(gòu)分別執(zhí)行；政府既是規(guī)則的制定人，又是供應(yīng)商，也是監(jiān)管人。這種壟斷、分散、分治的治理模式，自然帶來供給不足、單調(diào)和效率不高等問題。比如，我們現(xiàn)在碰到的上學(xué)難、看病難等問題，癥結(jié)不在于市場沒有能力供給，而是因為政府管制過多，沒有把市場的活力釋放出來。如果我們政府轉(zhuǎn)變治理方式，很多現(xiàn)在認(rèn)為是問題的地方，往往是一個巨大而未被開發(fā)的市場，一個潛在的新動能。再比如，在政府基本建設(shè)方面長期存在“豆腐渣”、超預(yù)算、建設(shè)營運服務(wù)不協(xié)調(diào)不經(jīng)濟(jì)等問題。長期反復(fù)出現(xiàn)而得不到根治的問題，絕對不簡單是一個管理問題，而是體制機(jī)制創(chuàng)新滯后的反映。

要解決公共產(chǎn)品服務(wù)供給不足、品種不豐富、效率不高等問題，我們要在全面深化改革上找出路，在體制機(jī)制創(chuàng)新上做文章。習(xí)近平總書記指出，深化經(jīng)濟(jì)體制改革核心是處理好政府與市場關(guān)系，政府該放的要放足，該管的要管住。在新一輪改革轉(zhuǎn)型中，政府要從全能政府轉(zhuǎn)向有限政府，精力要放在市場規(guī)則制定、監(jiān)管、服務(wù)和宏觀調(diào)控上，市場能做的、愿意做的，要堅決放給市場做。正是在這樣一個大背景下，財政部會同其他部門，按照黨中央國務(wù)院的部署，把PPP從過去簡單作為政府一種市場化投融資手段，全面提升為一項公共服務(wù)市場化社會化供給體制機(jī)制變革，核心是放寬準(zhǔn)入、打破壟斷、引進(jìn)競爭、鼓勵創(chuàng)新、增加新動能。PPP改革是全面深化改革、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和國家治理現(xiàn)代化的一部分，這是一個基本的定位。

三年改革成效超過預(yù)期，取得了三個方面階段性成果：

一是集法律、政策、指南、合同、標(biāo)準(zhǔn)五位一體制度體系初步建立，基本做到了改革路徑明確、流程明晰、標(biāo)準(zhǔn)可控，具有可操作、可執(zhí)行和可延展性。按照“堅持理論和制度自信”的精神，在借鑒國際成熟經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，立足我國國情和改革轉(zhuǎn)型特點，探索建立了既具有鮮明中國特色、又兼顧國際通用性的制度框架體系，改變了國內(nèi)歷史形成的分散分治局面，逐步走上了統(tǒng)一頂層設(shè)計、整體系統(tǒng)協(xié)調(diào)推進(jìn)改革的軌道。我國這套創(chuàng)新制度體系已受到國際社會廣泛關(guān)注，并將在我國參與國際規(guī)則治理和“一帶一路”建設(shè)中發(fā)揮積極作用。

二是全國統(tǒng)一的PPP大市場格局初步形成。PPP改革統(tǒng)一、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、透明化建設(shè)，加快了生產(chǎn)要素流動和優(yōu)化配置，促進(jìn)了全國PPP統(tǒng)一大市場的建設(shè)。截至2017年6月底，財政部全國PPP綜合信息平臺已收錄項目1.3萬個，計劃投資額16.3萬億元，已落地項目投資額3.3萬億元，覆蓋19行業(yè)。從規(guī)模、廣度、深度和影響力來講，中國市場已是全球最大的PPP市場。

三是PPP改革牽引作用初步顯現(xiàn)。在全面深化改革初級階段，PPP改革作為一項綜合性的政府與市場合作改革，在各項配套政策改革不能完全支撐的情況下，只能按照問題導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向先行先試，率先闖出一條路來。改革實踐成果證明，PPP改革直接間接地促進(jìn)了行政體制、財政體制和投融資體制等改革，牽引示范作用明顯。比如，把政府在PPP合同中的支出責(zé)任納入年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃，與預(yù)算管理銜接，防止“新官不理舊賬”，打消社會資本對政府換人換屆的顧慮，在機(jī)制上讓社會資本長期投資有信心。比如，PPP全生命周期標(biāo)準(zhǔn)化和公開透明管理，讓普通老百姓在公共服務(wù)領(lǐng)域有渠道和手段行使參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和發(fā)言權(quán)，推動形成了政府、市場和社會公眾三方共商共建共贏的局面。再如，基于結(jié)果導(dǎo)向的績效付費機(jī)制，促進(jìn)了區(qū)域、流域集約化項目創(chuàng)新和企業(yè)一體化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，催生了新模式、新業(yè)態(tài)。

PPP改革取得了階段性成果，但也面臨巨大挑戰(zhàn)。對當(dāng)前PPP改革存在的問題，我非常贊同王主任的判斷和認(rèn)識。我這里重點強調(diào)一點，即PPP市場因為不規(guī)范發(fā)展而孕育的風(fēng)險問題：

第一，就PPP本身來說，要發(fā)展必須要按規(guī)律辦事，必須做真PPP項目?，F(xiàn)在，PPP市場發(fā)展起來了，但是也出現(xiàn)一些亂象，林子大了啥鳥都有。比如一些地方政府依然把PPP當(dāng)做一種簡單的融資手段，對項目債務(wù)責(zé)任大包大攬，違反《預(yù)算法》，風(fēng)險分配機(jī)制形同虛設(shè)。沒有風(fēng)險分配怎么能做到權(quán)責(zé)明晰？怎么能做到讓專業(yè)的人做專業(yè)的事？怎么能做到讓投資者對結(jié)果負(fù)責(zé)？

第二，PPP是一項積極財政政策，但是積極財政政策是有度的，就像一輛車如果沒有剎車那是多么危險！所以在PPP制度設(shè)計中，對財政支出責(zé)任有一個10%的總量控制政策，給積極財政政策上了一個籠頭。但在實際操作中，一些地方變相逃避管理。前一段時間，為了規(guī)范地方政府融資行為，財政部聯(lián)合相關(guān)部委下發(fā)了50號文和87號文，再次重申了規(guī)矩，堅決禁止斜門歪路，堅決防止出現(xiàn)新的債務(wù)風(fēng)險。當(dāng)然“財承”這個籠頭的管理也需要適時調(diào)整。

積極財政政策必須是可控的、有效率的、可持續(xù)的，不是無度無序的簡單刺激。2008年以來形成的地方債務(wù)風(fēng)險正在逐步消化，我們絕不能再無度增加新的“傷疤”。希望社會資本、地方政府、金融機(jī)構(gòu)對不規(guī)范的融資不要再抱任何幻想，國家對《預(yù)算法》的維護(hù)，對金融風(fēng)險防控的態(tài)度是堅定的，而且力度會越來越大，所以大家要做真PPP，這樣才會有一個持續(xù)興旺的PPP市場。

對PPP改革下一步動向，宏觀上王主任已經(jīng)講了，我在這里講五個具體問題。

第一個問題，一定要充分認(rèn)識物有所值評價的重要意義。為什么要搞PPP改革？PPP的價值取向是什么？其核心點就是物有所值，通俗來講，就是我們要找到一個能少花錢、多辦事、辦好事的機(jī)制和模式，根本目的就是提質(zhì)增效。物有所值既是價值觀，也是一種評估方法。我們通過物有所值評價才能比較出傳統(tǒng)方式與新模式誰更經(jīng)濟(jì)、誰更優(yōu)化。雖然物有所值的評估方法還在不斷豐富完善，但并不影響它已成為國際政府采購政策的一種主流趨勢。如果我們的PPP法規(guī)政策中沒有物有所值評價這一項，就說明我們還停留在初級發(fā)展階段，沒有把經(jīng)濟(jì)發(fā)展和投資的質(zhì)量和效率放在第一位。要推動經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效，不管是政府側(cè)還是市場側(cè)，都需要新的機(jī)制、新的政策和新的工具來操作和評估。

第二個問題，要加強和細(xì)化財政承受能力論證工作。如果PPP沒有“財承”評估管理，就像汽車沒有剎車系統(tǒng)。“財承”承擔(dān)著防范財政金融風(fēng)險的重任，因此無論哪種付費機(jī)制的項目，它都不可或缺，是一項必須要做實、做細(xì)、做好的工作。

第三個問題，加強合同管理。合同是PPP項目管理的基礎(chǔ)和基石，是規(guī)范約束政府方與社會資本方權(quán)利義務(wù)的最基本的法律文件，雙方都要有法治規(guī)矩、契約意識。在PPP模式治理架構(gòu)中，民商法是基礎(chǔ)，政府方首先是合同的一方，應(yīng)該帶頭遵法履約。

第四個問題，必須堅持績效付費。如果我們不能做到績效付費，就不能把社會資本在合同中的責(zé)任與權(quán)利相匹配，就不能從機(jī)制上解決“豆腐渣”、超預(yù)算等問題，那么全生命周期管理就是一句空話。

第五個問題，做好公開透明管理。公開是最好的管理，公共服務(wù)是老百姓的事，政府是人民的服務(wù)員，社會資本是公共服務(wù)的提供者。老百姓的事就要公開辦，讓老百姓參與。因此我們在PPP項目管理中倡導(dǎo)全過程公開，除國家機(jī)密和一些依法不能公開的商業(yè)秘密、個人隱私外，要把規(guī)劃、實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證、采購活動、合同、績效付費標(biāo)準(zhǔn)等逐步全部公開。

（2017年7月22日在上海2017中國PPP投資創(chuàng)新論壇上的講話）