作者：章貴棟

BT和PPP的異同一直是業(yè)內(nèi)討論的熱點，有一種觀點認為現(xiàn)在主流的PPP模式是以往BT模式的簡單轉換，由此推導出PPP的火熱可能會重蹈過去BT模式被濫用的覆轍等結論。這種觀點乍一看似乎抓住了問題的本質(zhì)，畢竟二者在合同文本、付費安排、財政承受能力等核心要素上存在著不少相似之處。但筆者對此有不同的見解，本文以重新認識政府信用為脈絡，梳理本輪PPP模式與BT模式之不同。

過去幾年政府融資業(yè)務的蓬勃發(fā)展，使得“政府信用”幾乎成為了政府付費意愿的代名詞，但從更廣義的角度考察，政府信用意味著政府行為的可信度。結合當前PPP領域，上至立法進程的推動、政策體系的完善，下至具體項目的實施，每個環(huán)節(jié)政府都在用自己的行動向外界傳遞著信息。政府行為不僅會影響市場參與者當前的行動，也會影響他們的預期。市場對這種信息持積極或消極的態(tài)度，本質(zhì)上取決于對政府行為的信任程度。筆者認為，從一年前PPP項目的“落地難”到現(xiàn)在單月成交額連續(xù)突破600億元，背后的實質(zhì)正是市場對政府行為和政府信用的再認識。

在BT盛行的年代，業(yè)界所能唯一找到提到“BT模式”的政策文件是建設部于2003發(fā)布的《關于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導意見》，除了“鼓勵”一詞，再無法從其他政策文件中尋找到只言片語。

在此后的十年左右時間內(nèi)，從合同簽約主體、確定投資人的模式到政府付費保障，地方政府和市場參與者自發(fā)地探索出了BT模式的各種樣板，但上述各種模式的合法合規(guī)性問題并沒有一個明確的標準來界定。因此在這種風險分配不明確、不清晰的合作框架下，項目公司在整個交易環(huán)節(jié)中往往淪為“雞肋”，金融機構幾乎不可能為BT項目提供有限追索的項目融資，基于投資人信用的公司融資或基于政府信用的融資代建成為融資模式的主流。而因此每次地方政府債務的清查，都會令BT項目或資產(chǎn)的投資人心驚膽戰(zhàn)，這種擔憂在2014年終于變成了無法再回避的事實，《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》的規(guī)定讓市場不得不開始探索參與基礎設施與公共服務項目的新途徑。

而自從 “十八大” 提出 “讓市場在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用”以來，根據(jù)我們的統(tǒng)計，目前已經(jīng)累計發(fā)布的與PPP直接相關的政策已經(jīng)超過100余項，頻率之高令地方政府、行業(yè)應接不暇。政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性是影響市場參與者預期和應對策略的重要因素。正是在這樣一種持續(xù)、穩(wěn)定，且成系統(tǒng)地政策體系的構建背景之下，市場對PPP的認知和預期才進一步的明確化和穩(wěn)定化，也只有形成了這樣的預期，投資人對中長周期（普遍超過10年）、中低回報（普遍低于8%）的PPP項目產(chǎn)生興趣并愿意投入資本，而不用再擔心朝令夕改的政策風險。因此，認識PPP和BT的不同需要深入理解持續(xù)性政策對市場預期帶來的變革。

經(jīng)過近兩年的火熱，“PPP”已經(jīng)成為政府部門日常工作和茶余飯后不可或缺的一部分。我們在反思市場火熱可能存在的問題之時，必須要承認地方政府在這一領域所體現(xiàn)出的能力提升。這種提升至少得益于以下幾個方面：

國家級、省級的示范項目的標桿引導。截至目前，財政部已經(jīng)累計公布三批共752個示范項目，發(fā)改委已經(jīng)公布四批共3646個推介項目，并且根據(jù)官方發(fā)布的示范項目評選指引和案例分析，基本涵蓋了地方政府從項目識別準備、項目實施、項目執(zhí)行等多個核心環(huán)節(jié)的關鍵內(nèi)容，使得領先地區(qū)的經(jīng)驗可以快速讓全國的地方政府，極大降低了政府的學習成本。 

PPP項目實施能力培訓和中介機構的專業(yè)輔助。就筆者接觸的地方政府而言，上至分管領導，下至實施機構的辦事員，大多數(shù)都經(jīng)歷了三輪以上的PPP項目實施相關的培訓。而中介機構作為橋梁，在此次大規(guī)模的PPP項目實踐過程中也功不可沒。中介機構在PPP項目實施過程中多以技術專家的身份全過程參與，不僅可以幫助政府快速落地最新政策，也可以借鑒其他項目的先進經(jīng)驗來進一步提升項目自身的“物有所值”。

政府能力提升的直接影響主要體現(xiàn)在以下幾點：增強了政府采用PPP模式實施項目的信心，不會因為實施流程復雜或擔心社會資本不當?shù)美∮趪L試；提升了項目實施進度并降低了項目整體實施成本；便于組建內(nèi)部工作機制并提升跨部門溝通效率。而作為政府合作方的社會資本和金融機構，一方面可以按照示范項目的標準來判斷擬投資的PPP項目是否符合政策要求，另一方面也從政府能力提升中直觀地感受到了項目回報合理性、項目實施過程合法合規(guī)性的增強，這種雙方的信心增強極大地提升了市場活力，這在過去BT模式盛行的年代是難以實現(xiàn)的。

對于時間跨度長、回報中等偏低的基礎設施和公共服務項目而言，信息不對稱足以扼殺交易的動機。反映在市場行為上，體現(xiàn)為過往基礎設施和公共服務項目投資以央企和國企為主，他們與地方政府之間的“親密關系”使得他們掌握了民營企業(yè)不曾掌握的信息并具備了更多的談判籌碼，一定程度上導致了市場上民營企業(yè)的身影并不活躍。而此輪PPP實施至今，民營企業(yè)的爆發(fā)引人注目，根據(jù)我們收集的數(shù)據(jù)，已經(jīng)公布中標候選人的1200個PPP項目中民營企業(yè)作為牽頭方社會資本的共有661個，項目金額達到6058.3億，我們認為信息不對稱的降低是提升民營企業(yè)積極性的重要因素之一。從各個層級項目庫的建立，到實施流程的標準化，民營企業(yè)所不具備的信息優(yōu)勢和對交易過程不合規(guī)性的擔憂極大地被弱化，并且在建設、運營維護等環(huán)節(jié)，民營企業(yè)也展現(xiàn)出了能夠與國企競爭的實力。

這種信任最終傳導到了金融機構身上，從目前的實踐來看，金融機構也逐漸認同了民營企業(yè)在PPP領域的作為，其融資的便利程度要遠高于民企投資其他行業(yè)的項目。上述環(huán)節(jié)的結合，形成了整個PPP業(yè)務環(huán)節(jié)從政府、投資人到金融機構的一個良性循環(huán)，為市場發(fā)展注入生生不息的活力。

在過往的BT項目交易過程中，投資人為了規(guī)避授權合法性、付費保障等核心風險，往往需要抄告單、會議紀要、財政承諾函、平臺擔保、土地抵押、人大決議等多種增信方式來應對。究其根本，是因為投資人在前端對政府就項目實施內(nèi)部決策程序的缺乏足夠的了解，在后端對政府履約缺乏足夠的信任，從而以種種形式來降低已經(jīng)達成的《BT合同》被其他部門或繼任政府否定的風險。

而此輪PPP項目過程中財政部和發(fā)改委均頒布了明確的實施指引來規(guī)范項目的實施流程，其細致程度用“手把手”教來形容亦不為過。再進一步結合各項目庫的建立，核心流程的規(guī)范化使得項目合法合規(guī)性的風險實質(zhì)性地降低，進一步提升了市場的活躍程度。從目前的實踐來看，投資人和金融機構對財政承諾函、人大決議等以往政府項目必備的增信條件已經(jīng)逐漸放寬，因為經(jīng)歷了各個部門和各個層級政府部門的層層把關，項目實施過程和履約保障合法性的審查已經(jīng)前置。

另一個重要的因素在于項目采購過程的公正性，過去不少BT項目依托于《招商引資協(xié)議》和《戰(zhàn)略合作協(xié)議》，缺乏實質(zhì)性的公開競爭程序，導致大量的地方政府和投資人之間的履約糾紛。而這一輪PPP項目在實施過程中，絕大部分項目都經(jīng)過了實質(zhì)性的公開競爭程序，這一過程和項目前期準備工作的合規(guī)性相結合，為后期雙方的履約都劃定了明確的邊界，實現(xiàn)了更好的風險分配，從而提升項目的價值含量。

整個實施流程的規(guī)范和統(tǒng)一進一步降低了社會資本跨地區(qū)、跨行業(yè)拓展業(yè)務的成本，PPP項目領域的跨區(qū)域投資更為活躍。在規(guī)范的實施流程下，我們觀察到不少央企、國企和民企頻繁的在“走出去”，形成全國范圍內(nèi)PPP項目的布局，這也是得益于積累的PPP項目投融資經(jīng)驗幫助投資人降低了開拓新項目之時的邊際成本，從而進一步提升市場活力。

作為從業(yè)人士，篇首引用的觀點是一座警鐘，我們不能回避PPP可能被濫用的風險。本文成稿之時，恰逢財政部發(fā)布了《政府和社會資本合作物有所值評價指引（修訂版征求意見稿）》，政策制定者、地方政府和社會資本都需要反思一個問題：項目到底值不值得通過PPP模式去做？在實踐中，我們發(fā)現(xiàn)有的項目為了PPP而PPP，或者把不適合通過PPP模式的項目以PPP模式實施，這種做法實際上是利用政策紅利追求項目上馬的“短、平、快”，違背了PPP所追求的中長期范圍內(nèi)合理的風險分擔和共贏導向。

雖然結果可能都是修了一條路，但無論是政府自主投資、BT模式還是PPP模式，其核心的訴求應該是一致的，基礎設施數(shù)量和質(zhì)量的提升是經(jīng)濟發(fā)展的基礎，也是居民生活品質(zhì)提升的保障。在不同政策和市場環(huán)境的局限下，政府和社會資本面臨的風險也在發(fā)生變化，上述模式體現(xiàn)了其不同的優(yōu)勢和價值。作為行業(yè)參與者我們應該整體把握在財政預算約束規(guī)范化大背景下PPP模式的意義所在，并且也要尊重政府為之所付出的成本和努力，這種制度性的變革和行業(yè)整體交易成本的降低對整個經(jīng)濟的積極效應需要時間來展現(xiàn)其價值。