作者簡介：

吳沁喆，龍元明城投資管理（上海）有限公司，投資發(fā)展部研究員

季   闖，龍元明城投資管理（上海）有限公司，投資發(fā)展部項目總監(jiān)

一、背景   

近期，財政部發(fā)布了《筑牢PPP項目財政承受能力10%限額的“紅線”——PPP項目財政承受能力匯總分析報告》文件，對入庫項目財承報告總體情況和突出問題進行分析總結(jié)，并提出從財承論證制度、支出責任檢測預警和加大監(jiān)管力度等三個方面，嚴控10%“紅線”的具體思路，表明了財政部對加強地方債務(wù)管理、防控財政風險，規(guī)范化、精細化發(fā)展PPP的決心。

2015年4月財政部發(fā)布財金[2015]21號文《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》在第四章“能力評估”中的第二十五條指出“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應(yīng)當不超過10%”，首次明確提出10%這一紅線。近年來，財政部相關(guān)負責人在有關(guān)會議上也多次強調(diào)，財政承受能力10%是一條硬性約束的紅線，監(jiān)管部門要堅決制止觸碰底線的違法違規(guī)行為，防范化解PPP不規(guī)范發(fā)展引發(fā)的隱性債務(wù)風險。然而，10%的紅線受一般公共預算支出預測影響較大，但是由于并沒有相關(guān)政策文件明確給出一般公共預算支出的預測方法，因此在實踐過程中也存在較大差異。

 二、一般公共預算支出預測的政策要求   

從政策層面來看，目前對于政府財政承受能力論證中的政府一般公共預算支出預測并未給出統(tǒng)一的具體計算方法，只有少數(shù)政策文件中給出預測方法，然而也較為模糊。例如，財金[2015]21號文中第四章“能力評估”第二十七條給出“在進行財政支出能力評估時，未來年度一般公共預算支出數(shù)額可參照前五年相關(guān)數(shù)額的平均值及平均增長率計算，并根據(jù)實際情況進行適當調(diào)整”；四川省財政廳于2017年印發(fā)的川財金〔2017〕91號文《四川省政府與社會資本合作（PPP）項目財政承受能力論證辦法》中第四章“支出規(guī)模預測”第十四條指出“未來年度一般公共預算支出規(guī)模參照前五年平均增幅測算，剔除一次性重大增支政策影響因素，結(jié)合中長期財政規(guī)劃和重大項目稅收增長等因素予以確定”。

 三、案例分析   

財政部PPP示范項目具有引導規(guī)范運作和推廣經(jīng)驗模式的作用，我們選取PPP項目管理庫中入庫數(shù)量較多的5個地區(qū)的共25個示范項目，進行財承論證報告中一般公共預算支出預測方法的分析與比較（詳見附件）。我們的分析發(fā)現(xiàn)，上述項目除了直接采用近五年平均增長率進行預測之外，較多的項目依據(jù)“實際情況進行適當調(diào)整”。幾種典型的預測方法歸納如下：

方法一：參照近5、6年的平均增長率，根據(jù)“實際情況”進行適當調(diào)整，選取某一增長率進行預測。如湖南省某示范項目近5年該地方政府的一般公共預算支出平均增長率為10.84%，未來年一般公共預算支出預測選取7%作為每年支出預測的增長率。而浙江省某示范項目前6年該地方政府的一般公共預算支出平均增長率為21.12%，未來年一般公共預算支出預測選取10%作為每年支出預測的增長率。

方法二：參照近5年的平均增長率，考慮現(xiàn)行經(jīng)濟增長放緩，選取低于前5年的平均增長率的某一增長率進行預測。如浙江省某示范項目前5年該地方政府的一般公共預算支出平均增長率為19.42%，未來年一般公共預算支出預測選取10%作為每年支出預測的增長率。

方法三：參照前5年的平均增長率與增長率變化趨勢，采取保守原則，選取某一增長率進行預測。如浙江省某項目前5年該地方政府的一般公共預算支出平均增長率為14.25%，且逐年下滑，未來年一般公共預算支出預測選取9%作為每年的增長率。

方法四：參照地區(qū)財政局預測數(shù)據(jù)，對未來年分階段選取不同增長率進行預測，通常以五年為一階段，若干年后選用其他同一增長率。如山東省某項目參照地區(qū)財政局預測數(shù)據(jù)，選取8%為2016年-2020年一般公共預算支出預測的增長率，選取7%為2021年-2025年一般公共預算支出預測的增長率，選取6%為2025年以后一般公共預算支出預測的增長率。

方法五：參照近年增長率的最高值與最低值，及其呈現(xiàn)的波動趨勢，并基于經(jīng)濟發(fā)展目標與地方政府責任發(fā)展態(tài)勢，選取某一增長率進行預測。如浙江省某項目近年一般公共預算支出增長率最高為25%，最低為10%，且呈現(xiàn)波動向下趨勢，增長率總體保持在10%以上，基于經(jīng)濟發(fā)展目標與地方政府責任發(fā)展態(tài)勢，選取10%作為未來年一般公共預算支出預測每年的增長率。

另外，有些項目財承報告中未給出任何測算方法或依據(jù)，直接選取某一增長率進行預測。如浙江省A市某示范項目直接選取10%作為未來年一般公共預算支出預測每年的增長率，而浙江省B市某示范項目則直接選取6%作為未來年一般公共預算支出預測每年的增長率。還有些項目財承報告，在沒有任何依據(jù)的情況下，對未來年分階段選取不同增長率進行預測。如河南省某示范項目在對未來15年的一般公共預算支出做預測時，直接選取3%作為前11年的預測增長率，而選取5%作為后4年的預測增長率。

 四、總結(jié)與建議   

通過示范項目財承報告對比分析，發(fā)現(xiàn)部分項目中存在同一地區(qū)同級政府的在不同項目中關(guān)于財政支出增長預測方法不統(tǒng)一，或方法相同者其最終所取增長率值也有不一致的，甚至存在增長率取值相同者預測結(jié)果不同的現(xiàn)象（通過對案例項目的數(shù)據(jù)分析得出，此現(xiàn)象由某些項目的預測并未按照其所述依據(jù)開展而導致）。從上述分析可以看出，一般公共支出預測方法缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性。對于一般公共預算支出預測方法缺乏政策指導，目前所用的預測方法多為選取固定增長率或分階段增長率，但增長率選取方法各異，且多種方法所選取的增長率取值隨意性皆較大。正如財承“紅線”專報中提出的為提高財承報告的準確性與合理性，需要“完善財政承受能力論證制度，優(yōu)化支出測算公式，細化參數(shù)取值方法，確保支出責任統(tǒng)計范圍全覆蓋”。

影響一般公共預算支出的宏觀因素主要包括：經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟體制選擇、政府經(jīng)濟干預政策等經(jīng)濟性因素；人口規(guī)模、文化背景等社會性因素；政局穩(wěn)定性、政體結(jié)構(gòu)、行政效率等政治性因素。另外，公共物品需求、公共物品成本、公共物品質(zhì)量、財政管理體制等微觀因素也在一定程度上影響了一般公共預算的支出。因此，在進行一般公共預算支出預測時，除了參照近幾年的歷史數(shù)據(jù)外，必須根據(jù)實際情況進行適當調(diào)整。

因此，我們建議參考以下步驟進行一般公共預算支出預測模型：（1）根據(jù)歷史數(shù)據(jù)的樣本量、變化及波動特征選擇合理的基本預測模型，判斷基本發(fā)展趨勢；（2）充分結(jié)合當?shù)貤l件，對影響一般公共預算支出的上述宏觀與微觀因素進行深入調(diào)查，形成調(diào)研報告，做為一般公共預算支出預測的主要依據(jù)，并應(yīng)在區(qū)域和時間范疇內(nèi)保持一致性，在不同項目之間不應(yīng)存在差異；（3）根據(jù)調(diào)查報告，確定不同情景下分階段的一般公共預算支出預測調(diào)整系數(shù)；（4）形成預測模型，預測未來每年一般公共預算支出區(qū)間，形成年度統(tǒng)一的機制；（5）根據(jù)每年新增的一般公共預算支出實際數(shù)據(jù)，合理調(diào)整未來預測結(jié)果。