單一來源采購指的是采購方向唯一供應(yīng)商進(jìn)行采購的方式，通常是由于某種原因使得所采購的產(chǎn)品或服務(wù)的來源渠道單一，單一來源采購方式最主要的特點就是缺乏競爭性。

根據(jù)我國《政府采購法》的相關(guān)規(guī)定，政府采購的方式主要有以下六種：公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價及國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式，而其中公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式。

單一來源采購作為《政府采購法》規(guī)定的其中一種政府采購的方式，其合規(guī)性是得到肯定的，但由于單一來源采購方式缺乏競爭，容易將采購方立于不利的位置，存在增加采購成本或滋生腐敗現(xiàn)象的隱患，《政府采購法》也明確了采用單一來源采購的前提，根據(jù)《政府采購法》第三十一條的規(guī)定，符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用單一來源方式采購：

簡單來說指的是唯一供應(yīng)商、緊急情況及項目一致性的三種情況下才可以采用單一來源采購的方式來選定相應(yīng)供應(yīng)商，而其中第一條只能從唯一供應(yīng)商處采購的情形較為復(fù)雜，根據(jù)財金[2014]113號文的規(guī)定：

“項目通過資格預(yù)審的社會資本不足3家的，項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)在實施方案調(diào)整后重新組織資格預(yù)審；項目經(jīng)重新資格預(yù)審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調(diào)整實施方案選擇的采購方式”

財政部令第18號第第十三條：

“投標(biāo)截止時間結(jié)束后參加投標(biāo)的供應(yīng)商不足3家的，除采購任務(wù)取消情形外，招標(biāo)采購單位應(yīng)當(dāng)報告設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財政部門，由財政部門按照以下原則處理：（一）招標(biāo)文件沒有不合理條款、招標(biāo)公告時間及程序符合規(guī)定的，同意采取競爭性談判、詢價或者單一來源方式采購”

此種情形也適用于第一條只能從唯一供應(yīng)商處采購，而根據(jù)落地項目的情況來看，專利和技術(shù)也是導(dǎo)致只能從唯一供應(yīng)商處采購的主要原因，所以本文中將使用單一來源采購的原因具體分為以下幾種：

圖1 使用單一來源采購的原因分類

本文將選擇單一來源采購方式的原因分為了被動選擇和主動選擇，被動選擇是指政府在開始采購該PPP項目時選擇的并不是采用的單一來源采購模式，但卻由于某種原因改變了招標(biāo)形式，從具體的項目來看，主要原因都是由于參與該項目的供應(yīng)商太少甚至只有一家，使得公開招標(biāo)的模式連續(xù)失敗從而選擇了單一來源采購的模式來與唯一供應(yīng)商合作，這種情況統(tǒng)稱為唯一供應(yīng)商-無競爭；主動選擇單一來源采購模式的情況有四種，其中由于只能從唯一供應(yīng)商處采購的原因除了專利、技術(shù)等原因外，還有部分項目由于地域偏遠(yuǎn)、回報較低、資金需求量大等原因使得政府只能從唯一供應(yīng)商處采購，主動選擇單一來源采購模式的原因還有發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的，以及保證原有采購項目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購，分別簡稱為緊急情況和項目一致性。

1.落地項目總體情況

圖2 全國PPP項目采購方式情況

截止到2018年8月底，全國共有8048個，11.66萬億的PPP項目落地，其中采購方式使用公開招標(biāo)的項目占據(jù)大半，有4191個，占52.08%，除了采購方式不詳?shù)捻椖客猓捎酶偁幮源枭滩少彽捻椖抗灿?454個，從全國落地項目來看，PPP項目中采用公開招標(biāo)和競爭性磋商兩種較為相對公開的采購方式較多，占據(jù)了全國項目的70%，剩余使用競爭性談判、邀請招標(biāo)和單一來源采購的項目僅占了全國項目的3%左右，使用單一來源采購模式的項目有134個。

2.  單一來源采購原因分析

圖3 單一來源采購項目原因情況

就全國落地PPP項目的情況來看，共有134個項目主動或被動選擇了單一來源采購的招標(biāo)模式，除去部分采用單一來源采購模式原因不詳?shù)捻椖客猓鲃舆x擇和被動選擇該采購模式的項目數(shù)量基本持平，被動選擇稍多3個項目；在主動選擇單一來源采購形式的項目中，50%的項目是為了保持項目一致性，這部分的項目由于已經(jīng)與政府合作了一期項目，或是在原來的項目上進(jìn)行改擴(kuò)建，或是已經(jīng)簽署了合作備忘錄等原因，為了保持項目在工藝、材料、設(shè)施、人員等方面的統(tǒng)一性和延續(xù)性，采用了單一來源采購的模式選取項目供應(yīng)商；因為發(fā)生緊急情況而選用單一來源采購模式的項目共有7個，這些緊急情況主要有搶險救災(zāi)、項目建設(shè)時間緊迫等。

3. 各地區(qū)采用單一來源采購情況

圖4 各地區(qū)單一來源采購項目情況

從各地區(qū)項目采用單一來源采購的情況來看，吉林省有3個項目使用了單一來源采購的模式選擇供應(yīng)商，由于其中有兩個項目的規(guī)模均在200億以上，導(dǎo)致吉林省在所有地區(qū)中的項目規(guī)模上排名第一；從地區(qū)來看的話華東地區(qū)有六個省份均有采用過單一來源采購的方式，其中浙江省和山東省采用單一來源采購的項目個數(shù)最多，分別有23個和17個，新疆地區(qū)和安徽省采用單一來源采購的項目也超過了10個。

圖5 各地區(qū)采用單一來源采購原因

各地區(qū)采用單一來源采購的具體原因如圖5所示，被動采用單一來源采購的原因絕大部分是由于項目參與人太少導(dǎo)致項目多次流標(biāo)后改變了采購形式，被動采用單一來源采購模式的地區(qū)主要集中在華東地區(qū)和華中地區(qū)。除去原因不詳?shù)捻椖亢?，采用單一來源采購最多的浙江省中，大部分的項目是被動采用單一來源采購來選擇供應(yīng)商，占比較高的原因還有保持項目的一致性；而華中地區(qū)的湖南省中90%的項目均是被動選擇的單一來源采購模式，僅有一個項目是由于緊急情況主動選擇。

由于參與項目的供應(yīng)商太少而不得不選擇單一來源采購模式的地區(qū)集中度較高，可以看出選擇單一來源采購與項目的地區(qū)有一定的關(guān)系，將地區(qū)以財政收入進(jìn)行區(qū)間劃分后可以看出，被動選擇單一來源采購模式的地區(qū)主要是財政收入在30億以下的區(qū)縣級地區(qū)，而財政收入在100億以上地區(qū)的項目主要為市本級或省本級的項目，這些項目或由于規(guī)模較大使得參與投標(biāo)的供應(yīng)商太少，具體情況如圖6所示。

圖6 被動選擇單一來源采購的項目地域財政收入情況

4. 各行業(yè)采用單一來源采購情況

圖7 各行業(yè)單一來源采購項目情況

圖8 各行業(yè)采用單一來源采購原因情況

從各個行業(yè)落地的PPP項目來看，采用單一來源采購的情況主要集中在市政工程行業(yè)、教育行業(yè)和交通運輸行業(yè)，其中市政工程共有55個項目采用了單一來源采購的方式選取供應(yīng)商，具體原因如圖8所示，除原因不詳?shù)捻椖客?，市政工程類項目中主動選擇單一來源采購模式的項目占比較多，其中主要原因是為了保持項目一致性，但無論是主動選擇還是被動選擇，唯一供應(yīng)商都是各類型項目選擇單一來源采購的最主要原因。

圖9 細(xì)分行業(yè)唯一供應(yīng)商原因情況

由于專利技術(shù)、參與投標(biāo)企業(yè)少或地域限制等原因僅能從唯一供應(yīng)商處采購的情況中，污水處理行業(yè)使用單一來源采購模式的情況較多，共有7個項目，其中大部分是由于參與投標(biāo)的企業(yè)太少導(dǎo)致兩次流標(biāo)后改變了采購方式，雖然參與該項目企業(yè)少的原因不好斷定，但也可以從側(cè)面反映出這些行業(yè)的項目缺乏一定的競爭性，或是由于技術(shù)門檻導(dǎo)致，或是由于回報較低導(dǎo)致，暫不能確定。

5.各中標(biāo)人采用單一來源采購情況

圖10 各類型中標(biāo)人采用單一來源采購原因情況

圖11 運營商采用單一來源采購項目類型情況

注：運營商包含文化體育旅游類運營商、綜合環(huán)境服務(wù)商以及其他運營商

從各類型中標(biāo)人采用單一來源采購模式的情況來看，大多數(shù)類型的企業(yè)均是由于參與投標(biāo)的企業(yè)太少缺乏競爭而被動采用了單一來源采購模式，而其他運營商和綜合環(huán)境服務(wù)商類型的中標(biāo)人則大多是為了保持項目的一致性而主動采用了單一來源采購來選取供應(yīng)商，從圖11運營商采用單一來源采購項目類型情況來看，污水處理類是運營商中標(biāo)項目中采用單一來源采購模式最多的項目類型，共有15個項目，其中有9個均是為了保持項目一致性采用了單一來源采購模式，垃圾處理類和供熱類的項目采用單一來源采購模式也較多。

圖12 不同背景中標(biāo)人采用單一來源采購原因情況

圖13 民營企業(yè)采用單一來源采購項目類型情況

注：圖13僅列出了項目個數(shù)大于等于2個的項目類型

將中標(biāo)人按不同背景分類后可以看出，所有采用單一來源采購的項目中民營企業(yè)參與的項目個數(shù)最多，共有71個，其中有34個項目是由于參與人太少而轉(zhuǎn)成單一來源采購，16個項目是為了保持項目的一致性。而在民營企業(yè)以單一來源采購中標(biāo)的項目中，污水處理和垃圾處理類型的項目最多，分別有10個和8個，其中污水處理有50%的項目是由于項目一致性而使用了單一來源采購的模式，40%的項目是由于參與投標(biāo)的企業(yè)太少而被動采用單一來源采購模式。

1.采購過程最曲折的項目

在已經(jīng)中標(biāo)落地的PPP項目中，被動采用單一來源采購模式的項目個數(shù)與主動采用的項目個數(shù)相當(dāng)，而被動采用單一來源采購模式的項目往往是由于參與該項目的供應(yīng)商較少或僅有一個，導(dǎo)致項目多次流標(biāo)從而改變了采購模式，這里面不乏有經(jīng)歷過多次采購仍然失敗的案例，下面僅選擇一個采購過程看起來最曲折的項目進(jìn)行介紹。

某某鎮(zhèn)污水處理PPP項目是財政部管理庫項目，根據(jù)該項目采用單一來源采購模式的原因情況說明可知，從2015年到2016年該項目共計進(jìn)行了4次招標(biāo)均以失敗告終，最后不得不被動采用了單一來源采購模式選取了參與該項目的唯一供應(yīng)商，該項目招投標(biāo)情況如下圖所示：

圖14 某某鎮(zhèn)污水處理PPP項目招投標(biāo)情況

2. 污水處理行業(yè)項目

截止至2018年8月底，全國落地的8048個項目中共有811個為污水處理類項目，占比約為10.08%，而污水處理行業(yè)中共有21個項目采用了單一來源采購，占所有單一來源采購類項目的15.67%，是所有類型項目中占比最高的，并且在前文的分析中，所有行業(yè)中由于唯一供應(yīng)商原因采用單一來源采購模式最多的也為污水處理行業(yè)，各類運營商和民營企業(yè)中標(biāo)的項目也是污水處理類排名第一，下面就具體分析污水處理行業(yè)項目采用單一來源采購模式的具體原因。

圖15 污水處理行業(yè)單一來源采購原因情況

從圖中可以看出，污水處理行業(yè)的項目選擇采用單一來源采購的最主要原因是為了保持項目一致性，從具體的項目可以看出，這部分的項目均是在原有的項目上對其進(jìn)行提標(biāo)改造，由于供應(yīng)商已經(jīng)與政府合作了一期項目，為了保持項目在技術(shù)、設(shè)備等方面的一致性，通常政府會主動選擇單一來源采購模式與供應(yīng)商續(xù)簽合約，使得項目能更快地開展起來，也在一定程度上降低了項目的前期成本；其次是由于缺乏競爭使得僅有唯一供應(yīng)商可選擇，這部分的項目均經(jīng)過多次招標(biāo)，但由于參與的企業(yè)太少而流標(biāo)后改變了采購模式，被動選擇單一來源采購。

3.技術(shù)緊缺的行業(yè)

政府主動選擇單一來源采購模式進(jìn)行招標(biāo)的項目中，有一部分是由于貨物或者服務(wù)使用不可替代的專利、專有技術(shù)，或者公共服務(wù)項目具有特殊要求，導(dǎo)致只能從某一特定供應(yīng)商處采購，這些項目在一定程度上表示了該行業(yè)的技術(shù)處于緊缺的狀態(tài)，只有較少的企業(yè)擁有著不可替代的專利和技術(shù)，這部分的項目具體的行業(yè)如下表所示：

表1 細(xì)分行業(yè)唯一供應(yīng)商-技術(shù)原因情況

從各行業(yè)的具體項目來看，沒有哪個行業(yè)由于技術(shù)原因而大量使用單一來源采購模式，其中其他類的兩個項目分別來自不同行業(yè)，一個是教育類其他，一個是政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)其他，大部分的項目均是市政工程類，也有能源、科技、環(huán)境保護(hù)等行業(yè)的項目由于技術(shù)原因采用了單一來源采購模式選取供應(yīng)商。

部分地區(qū)PPP項目缺乏競爭。已經(jīng)落地的PPP項目中，由于技術(shù)、保持項目一致性等原因而主動采用單一來源采購模式的項目與缺少參與的供應(yīng)商而被動單一來源采購模式的項目個數(shù)差異較小，被動選擇稍多3個項目，而被動選擇單一來源采購模式的地區(qū)主要是財政收入在30億以下的區(qū)縣級地區(qū)，這些地區(qū)可能由于財政問題使得主動參與其中的供應(yīng)商較少，缺乏一定的競爭，經(jīng)過幾次失敗的采購后導(dǎo)致政府不得不采用單一來源采購的模式來選取唯一供應(yīng)商。

采用單一來源采購模式的項目中由民企中標(biāo)的項目個數(shù)最多。結(jié)合前面的分析可以看出，較其他背景性質(zhì)的企業(yè)來說，民營企業(yè)參與污水處理行業(yè)以及參與部分財政收入較弱的偏遠(yuǎn)地區(qū)的項目較多，而大型國有企業(yè)則會選擇地區(qū)更加優(yōu)質(zhì)的項目。

污水處理行業(yè)采用單一來源采購模式的項目最多。污水處理行業(yè)的項目主動和被動采用單一來源采購模式選取供應(yīng)商的項目個數(shù)在所有行業(yè)中最多，其中最主要的原因是大多污水處理項目是在原有的項目上提標(biāo)改造，為了保持項目在技術(shù)、設(shè)備等方面的一致性，通常政府會主動選擇單一來源采購模式與供應(yīng)商續(xù)簽合約，從具體項目來看，湖南省也有部分地區(qū)的項目是由于多次招標(biāo)失敗改變了招標(biāo)模式。

市政工程有部分技術(shù)緊缺行業(yè)。城市亮化工程、地區(qū)集中供熱及供水、電網(wǎng)改造建設(shè)與維護(hù)以及燃?xì)饣A(chǔ)設(shè)施建設(shè)等民生類PPP項目需求較多，但部分地區(qū)由于技術(shù)等原因?qū)е抡荒苓x用單一來源采購的模式與唯一供應(yīng)商合作，其中這部分項目最多的為新疆地區(qū)；而能提供國際度假區(qū)和軌道交通等項目服務(wù)的供應(yīng)商在全國范圍內(nèi)都較少，這類行業(yè)屬于確實技術(shù)緊缺的行業(yè)。